ЗДРАВЫЙ СМЫСЛ Лето 2010 № 3 (56)

В ЗАЩИТУ РОССИЙСКОЙ НАУКИ

14 июля в 12.00 в РИА Новости состоялась пресс-конференция, посвящённая самому массовому письму учёных. В пресс-конференции приняли участие некоторые из учёных, подписавших письмо: Бобровский Алексей Юрьевич, доцент, старший научный сотрудник, Химический факультет Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова (лауреат Премии Президента РФ в области науки и инноваций для молодых учёных за 2009 г.); Богданов Алексей Алексеевич, профессор, заместитель директора по науке НИИ физико-химической биологии им. А. Н. Белозерского Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова (академик РАН, иностранный член Академии наук Литвы, лауреат Государственной премии СССР, лауреат премии им. А. фон Гумбольдта, лауреат премии им. М. М. Шемякина РАН); Гельфанд Михаил Сергеевич, профессор, заместитель директора по научной работе, Институт проблем передачи информации им. А. А. Харкевича РАН (заместитель главного редактора газеты учёных и научных журналистов «Троицкий вариант»); Евгений Онищенко инициатор письма Президенту РФ, научный сотрудник, Физический институт им. П. Н. Лебедева РАН, onishchenko@gmail.com Письмо учёных

ОТПРАВЛЕНО

Президенту РФ

В течение полутора месяцев на сайте Scientific.ru шёл сбор подписей под письмом Президенту РФ в связи с нерациональностью государственной политики в области науки, а также проблемами конкурсного финансирования науки ¹.

Помимо необходимости изменения системы принятия и выработки решений, учёные обращают внимание Дмитрия Медведева на два конкретных вопроса – положение ведущих научных фондов России, Российского фонда фундаментальных исследований и Российского гуманитарного научного фонда, а также несоответствие устанавливаемых законом о госзакупках правил проведения конкурсов специфике научной сферы. Резкое сокращение финансирования ведущих фондов, наиболее эффективных механизмов конкурсной поддержки научных исследований, что означает сокращение финансирования тысяч работающих научных групп, проводимое одновременное учреждением программы больших грантов, рассчитанной на создание нескольких десятком новых групп, по мнению учёных, показывает отсутствие логики в действиях властей. Обращение подписали более 2200 человек, в их числе – более 1000 докторов наук, около 60 членов Российской академии наук, лауреаты престижных международных премий, Государственных премий СССР и РФ, премии Президента РФ в области науки и инноваций для молодых учёных за 2008 и 2009 гг., наиболее высокоцитируемые учёные России. Таким образом, это письмо, отправленное 8 июля 2010 г. является самым массовым обращением учёных к Президенту РФ среди всех, подписи под которыми собирались в Интернете. Авторы обращения ожидают, что Президент РФ ознакомится с ним и лично выскажет свою позицию, поскольку затрагиваемые в письме проблемы явно выходят за пределы компетенции чиновников министерского уровня.

¹ http://www.scientific.ru/doska/rffi2010.html

ОТКРЫТОЕ ПИСЬМО
ПРЕЗИДЕНТУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Президенту Российской Федерации
Медведеву Д. А.

Уважаемый Дмитрий Анатольевич!

Вы, как и другие руководители государства, не раз говорили о важности науки для создания в нашей стране высокоразвитой экономики. За последние годы, не раз и не два, наука называлась в числе основных государственных приоритетов. Произносится немало правильных слов о необходимости повышения эффективности вложения средств в науку, проведения открытых и честных конкурсов, отказа от «финансирования вывесок» и т. д.

Однако действия органов власти часто не имеют с правильными словами ничего общего. Важнейшие решения принимаются в закрытом режиме на основе согласования ведомственных, а иногда и персональных интересов. Предложения и требования самих учёных не принимаются во внимание, несмотря на обещания с высоких трибун. Утверждения, что планы правительства открыты и широко обсуждаются научной и образовательной общественностью, не соответствуют действительности. Доказавшие свою эффективность системные механизмы подменяются временными мерами. О принятых ранее решениях быстро забывают, не обеспечивая их нормального выполнения.

Необходимо изменить систему выработки и принятия решений, иначе чиновничья имитация полезной деятельности добьёт российскую науку. Но некоторые простые и понятные шаги в области конкурсного финансирования науки следует предпринять прямо сейчас. Эти шаги не требуют вложения десятков миллиардов рублей и будут не на словах, а на деле способствовать повышению эффективности научных исследований.

Одна из острых проблем связана с положением ведущих научных фондов. Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ) и Российский гуманитарный научный фонд (РГНФ) являются сегодня наиболее эффективными из государственных организаций, финансирующих научные исследования. Выделяемые ими средства направляются на финансирование наиболее результативных научных групп независимо от их ведомственной принадлежности. При поддержке РФФИ и РГНФ работают тысячи научных групп. Однако бюджет фондов резко сокращён; средний размер грантов РФФИ и РГНФ сейчас недопустимо мал. Кроме того, нынешняя редакция Бюджетного кодекса РФ ставит под угрозу нормальную работу фондов после 2010 г.

Одновременно с этим, без проработки ключевого для успеха дела момента – деталей организации конкурсов и экспертизы, – учреждается новая система распределения больших грантов для стимулирования создания сравнительно небольшого числа новых научных групп в ВУЗах. На это выделяются деньги, сравнимые с суммарным финансированием всех проектов РФФИ. Таким образом, поддержка тысяч успешно работающих научных групп оказывается менее важной, чем поддержка групп, которые ещё даже не созданы. Трудно понять логику тех, кто принимал такое решение.

Другой серьёзной проблемой является распределение средств на исследования и разработки в рамках госзаказа: Федеральный закон № 94-ФЗ от 21.07.2005 г. практически не учитывает специфики научно-образовательной сферы, что самым негативным образом сказывается на эффективности принимаемых государством мер. Из-за этого, в частности, ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России», принятая для решения острейшего кадрового вопроса в научно-образовательной сфере и высокотехнологичной индустрии, работает год от года всё менее эффективно. Те же недостатки присущи и конкурсам, проводимым в рамках других ФЦП, ориентированных на развитие научно-технического потенциала нашей страны. Обещания внести необходимые изменения в Федеральный закон № 94-ФЗ пока не выполнены, а разрабатываемые чиновниками поправки в закон не позволят существенно изменить ситуацию к лучшему.

Мы рассчитываем, что Вы обратите пристальное внимание на степень проработанности и согласованности принимаемых решений в сфере науки и образования. Ситуация не изменится к лучшему, пока научная общественность не будет оказывать реального влияния на подготовку таких решений. Необходимо, в частности, чтобы при проведении любых конкурсов определяющую роль в разработке регламентов, выработке критериев оценки и проведении экспертизы играли активно работающие учёные, а не чиновники.

В качестве первого шага мы призываем Вас дать поручение обеспечить нормальную деятельность научных фондов и увеличить их бюджет минимум в два раза уже в следующем году, а также внести поправки в Федеральный закон № 94-ФЗ от 21.07.2005 г., которые отражали бы специфику научно-образовательной сферы.

Приложение 1.
Научные исследования и государственная политика в этой области

Научные исследования и развитие страны

Одним из серьёзнейших препятствий для развития нашей страны является недопонимание российским обществом роли и места науки в современном мире. Многие граждане России и представители правящей элиты полагают, что полезна только наука сугубо практической ориентации, направленная на конкретные разработки. Тогда как фундаментальные научные исследования, направленные на получение новых знаний, являются чем-то вроде роскоши, которую могут позволить себе лишь богатые страны. Более того, некоторые чиновники и депутаты считают, что публикация результатов исследований в научных журналах едва ли не вредна, поскольку опубликованными результатами российских учёных воспользуются скорее иностранные, а не российские компании. Так что науку (а особенно «бесполезную» фундаментальную) поддерживать якобы нужно лишь во вторую очередь, а деньги следует вкладывать в инновационный сектор.

На самом деле польза от фундаментальной науки не сводится лишь к разработке новых технологий. Получение новых знаний является ключевым фактором для функционирования и развития современного государства и его стратегической безопасности. Только постоянное проведение научных исследований на высоком уровне позволяет поддерживать систему воспроизводства квалифицированных кадров во всех отраслях научно-технологической деятельности, включая ориентированные на самые передовые технологические разработки. Только преподаватели, имеющие серьёзный опыт исследовательской работы, способны подготовить по-настоящему квалифицированных специалистов. Высокий уровень научных исследований непосредственно влияет на качество специалистов, которые завтра будут разрабатывать ядерные реакторы и самолёты, проектировать гидроэлектростанции и мосты, создавать новые лекарства и выводить новые сорта растений.

Квалифицированные учёные, занимающиеся фундаментальной наукой, – это и экспертное сообщество, которое необходимо как для оценки перспективности конкретных проектов, так и для понимания тенденций научно-технологического развития. Государство, получающее научную информацию из «вторых рук», обречено на экономическую отсталость. Многие страны, не имевшие сильной фундаментальной науки, по мере развития промышленности столкнулись с необходимостью развивать её ускоренными темпами: так было в Японии, Финляндии, Южной Корее, теперь – в Китае.

В науке делать упор на непосредственную практическую пользу или выделять жёсткие приоритеты недальновидно: области науки, которые кажутся очень далёкими от практических нужд, иногда быстро становятся критическими для самого существования страны. Яркий пример – ядерная физика, которая в 1930-е годы критиковалась в СССР за «отрыв от практических нужд народного хозяйства», но уже в 1940-х годах обеспечила успех атомного проекта, наиболее важного для страны проекта тех лет. В то же время шельмование генетиков, ведущих фундаментальные исследования, как «мухолюбов-человеконенавистников», дорого обошлось не только биологической науке, но и сельскому хозяйству нашей страны.

Неразрывная связь между научными исследованиями, дающими публикационный выход, и научно-технологическим, экономическим развитием подтверждается объективными наукометрическими данными. Такие выводы можно сделать из анализа публикационной активности различных стран [1], проведённого с использованием наиболее авторитетной международной базы данных ISI Web of Knowledge, в которой учитываются публикации более чем в 10 тысячах наиболее известных научных журналах мира. Оказывается, что независимо от политического строя, культурных особенностей, места на карте и размера территории действует единая закономерность: страны, в которых происходит быстрое экономическое и научно-техническое развитие, демонстрируют ускоренный (по отношению к наиболее развитым странам мира) рост числа научных статей. Даже в странах, не претендующих на технологическое лидерство, с неизбежностью развивается «публикабельная» наука – она необходима им, чтобы обеспечить подготовку квалифицированных кадров, способных если не развивать, то хотя бы уметь воспринимать современные технологии. В России ситуация не такая – число публикаций растёт медленнее, чем в развитых странах.

Это понимают практически все, и везде власти прилагают серьёзные усилия для развития науки, вкладывая значительные бюджетные средства в науку и в подготовку учёных, причём независимо от роли бизнеса в финансировании исследований и разработок. Так, в Бразилии, где ВВП на душу населения значительно ниже российского, средняя зарплата научных работников составляет более 2 тысяч долларов США. Там понимают, что в условиях существования глобального рынка научного труда серьёзное отличие в уровне оплаты труда от развитых стран неизбежно приведёт к оттоку значительной части талантливых молодых учёных за пределы страны.

Невнимание к фундаментальной науке и недооценка важности независимой и квалифицированной научной экспертизы неизбежно приводит к профанации и растранжириванию средств. Чувствуя государственный запрос на инновации, развивают бурную активность деятели, рассчитывающие привлечь внимание высоких руководителей напрямую, избегая серьёзной научной экспертизы. Государству втридорога предлагаются продукты среднего уровня или откровенно лженаучные проекты. Яркий пример – деятельность бизнесмена Виктора Петрика, настырно продвигающего свои сомнительные, но дорогостоящие фильтры для очистки воды при поддержке Бориса Грызлова.

Таким образом, запрос на инновационную экономику и модернизацию должен сопровождаться реальными и осмысленными мерами по развитию фундаментальной науки. Однако дела тут обстоят неудовлетворительно.

Непродуманность государственной политики в научной сфере

Тяжёлое положение в сфере науки связано не только с неверным пониманием места и роли научных исследований и даже не только с недостаточным финансированием науки (хотя в значительной степени с этим). Дело и в том, что действия органов власти в научно-образовательной сфере часто являются скороспелыми и непродуманными. Решения системного характера, сопровождающиеся выделением крупных средств, принимаются без должной проработки. Доказавшие свою эффективность системные механизмы подменяются временными мерами. О принятых ранее решениях быстро забывают, не обеспечивая их нормального выполнения.

Ярким примером последнего служит Федеральная целевая программа (ФЦП) «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России», принятая для преодоления острейшего кадрового дефицита в научно-образовательной сфере и высокотехнологичной индустрии. Из-за того, что не были внесены все требуемые изменения в законодательство, регулирующее проведение конкурсов в рамках ФЦП, – о необходимости которых давно говорит научная общественность, – данная Программа работает год от года всё менее эффективно (см. приложение 3).

Непродуманных решений принимается в последнее время множество; иногда миллиардные ассигнования выделяются фактически «под идею», без тщательной проработки концепции и её широкого обсуждения. Трудно рассчитывать, что такие решения будут приводить к желаемому результату.

Яркий пример непродуманного проекта в научной области – создание Национального исследовательского центра на базе «Курчатовского института». Решения о проекте принимались в закрытом режиме – даже руководство институтов, присоединяемых к проекту, не было в курсе до момента обнародования Указа Президента РФ № 1084 от 30 сентября 2009 г. При этом игнорировалась неспособность директора «Курчатовского института» М. В. Ковальчука наладить нормальную организацию работы даже в своём собственном институте [2]. Упомянем здесь только один факт – падение числа публикаций учёных из Курчатовского института в научных журналах в последние десять лет. В этом отношении институт резко отличается от ведущих научных организаций России (Российской академии наук, Московского государственного университета, Объединённого института ядерных исследований и др.), для которых наблюдается увеличение числа публикаций.

Основной причиной непоследовательности действий и непроработанности решений является безответственность чиновников. Никто не несёт ответственности за то, что предложенные меры не дают результатов в результате их непродуманности или негодной реализации. В структурах управления наукой и образованием, а также в консультативных советах при них, на протяжении многих лет решающую роль играют одни и те же люди, которые одобряли принимаемые решения. Возникает своего рода круговая порука, когда никто не заинтересован в нелицеприятной оценке.

Пока политики и чиновники не усвоят, что безответственная болтовня, игнорирование неудобных фактов и мнения научной общественности, негодная реализация принятых решений, неумение последовательно решать накопившиеся рутинные вопросы может привести к концу их карьеры, вряд ли что-то изменится к лучшему.

Также нельзя ожидать, что ситуация изменится к лучшему, если принятие решений будет происходить без оглядки на мнение научного сообщества. В настоящее время при выработке государственной политики это мнение практически не учитывается – решения принимаются за закрытыми дверями в узком кругу чиновников и научных администраторов. Одним из характерных примеров пренебрежения мнением научной общественности является последовательное игнорирование её требований увеличить долю ведущих научных фондов – наиболее эффективных конкурсных механизмов распределения бюджетных средств в сфере гражданской науки (см. приложение 2) – в финансирование гражданских исследований и разработок. Происходит обратное – доля фондов в последние годы серьёзно сокращена.

Хотя в настоящее время при органах власти существует довольно много общественных консультативных советов по вопросам науки и образования, в этих советах не так уж много активно работающих учёных. Поэтому такие советы не в состоянии адекватно выражать мнение научного сообщества и не могут препятствовать принятию недостаточно проработанных решений. В тех случаях, когда в рамках общественно-государственных органов действительно ведётся серьёзная работа по подготовке предложений по выводу научно-образовательной сферы из кризиса, эти рекомендации игнорируются. Так, были проигнорированы предложения, высказанные в подготовленном в конце 2007 г. аналитическом докладе Координационного совета по делам молодежи в научной и образовательной сферах при Совете при Президенте РФ по науке, технологиям и образованию. Это произошло несмотря на то, что доклад был одобрен Президиумом СНТО весной 2008 г.

Только постоянное участие в процессе подготовки и проработки решений активно и эффективно работающих учёных позволит уйти от нынешней бессистемной и непродуманной – если иметь в виду реальные действия, а не декларации о намерениях – политики в научно-образовательной сфере.

[1] Модернизация и наука // Троицкий вариант, выпуск № 50 от 30 марта 2010 г. – http://trv-science.ru/2010/03/30/modernizaciya-i-nauka/

[2] Танки грязи не боятся? // Троицкий вариант, выпуск № 51 от 13 апреля 2010 г. – http://trv-science.ru/2010/04/13/tanki-gryazi-ne-boyatsya/

Приложение 2.
Проблемы грантового финансирования научных исследований

В фундаментальной науке основная часть научных результатов получается небольшими научными группами. Как показывает мировая и российская практика, наиболее эффективной формой поддержки квалифицированных и результативно работающих научных групп является грантовая система. В России с начала 1990-х годов действуют Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ) и Российский гуманитарный научный фонд (РГНФ), созданные по образцу Национального научного фонда США и осуществляющие грантовую поддержку научных исследований. РФФИ и РГНФ имеют хорошо проработанные конкурсные процедуры, наиболее представительный корпус экспертов, включающий высококвалифицированных учёных из РАН, ведущих вузов и ГНЦ России. Всё это позволяет выделять финансирование лучшим научным группам независимо от их ведомственной принадлежности.

О масштабах деятельности фондов можно судить по некоторым цифрам. Так, в 2008 г. году РФФИ поддерживал исследовательскую работу научных групп в рамках около 10 тысяч проектов, получивших финансирование в ходе конкурсов 2006 – 2008 гг. При том, что финансирование РФФИ составляет всего 6 % от бюджетных расходов на гражданские исследования и разработки, более 50 % статей российских учёных в ведущих российских и зарубежных научных журналах подготовлены в ходе выполнения поддержанных РФФИ проектов.

В настоящее время РФФИ и РГНФ являются главными распорядителями бюджетных средств и имеют право выделять гранты на проведение научных исследований как учреждениям различной ведомственной принадлежности, так и негосударственным организациям. Однако внесенные в 2007 г. в российское законодательство изменения поставили под вопрос дальнейшую работу фондов: согласно принятой в 2007 г. редакции Бюджетного кодекса РФ «принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств» (статья 38¹ «Принцип подведомственности расходов бюджетов»). РФФИ и РГНФ подведомственных учреждений не имеют и, следовательно, должны были потерять возможность выделять гранты бюджетным учреждениям, в которых сосредоточена основная часть научного потенциала России. Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ (статья 161 «Особенности правового положения бюджетных учреждений») указано, что «субсидии и бюджетные кредиты бюджетным учреждениям не предоставляются», а единственная форма бюджетных ассигнований, которая пригодна для распределения грантов, – субсидии. Изменения в Бюджетный кодекс вносились и в дальнейшем.

При принятии новой редакции Бюджетного кодекса в 2007 г. государственным научным фондам была дана «отсрочка». Пункт 12 статьи 5 63-ФЗ от 24.04.2007 года, внёсшего изменения в Бюджетный кодекс, гласит: «Установить, что до 1 января 2010 года положения Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона) в части, касающейся финансового обеспечения грантов, выделяемых федеральным бюджетным учреждениям на проведение фундаментальных научных исследований, проектов и мероприятий Российским фондом фундаментальных исследований и Российским гуманитарным научным фондом, грантов Президента Российской Федерации для государственной поддержки молодых российских учёных – кандидатов наук и их научных руководителей, молодых российских учёных – докторов наук, а также грантов для государственной поддержки ведущих научных школ Российской Федерации, применяются в части, не противоречащей установленному на 2007 год порядку финансового обеспечения указанных грантов». Таким образом, с 1 января 2010 года работа системы грантов Президента РФ и нормальное функционирование государственных научных фондов оказывались под вопросом. В конце прошлого года прежний порядок работы фондов был продлен ещё на один год – до 1 января 2011 г.

В настоящее время проводится также изменение статуса бюджетных учреждений. В связи с проходящими в последние годы изменениями законодательства нельзя допустить свёртывания или серьёзного затруднения работы ведущих научных фондов. Необходимо внести такие изменения в российское законодательство, которые позволили бы организациям, выделяющим гранты на проведение научных исследований, – в первую очередь, научным фондам, – выдавать субсидии на проведение научных исследований научным группам, работающим в бюджетных и автономных учреждениях.

Если государство озабочено не только экономией бюджетных средств, но и повышением результативности и эффективности работы бюджетных учреждений, резкое увеличение финансирования научных фондов выглядит совершенно разумной мерой, поскольку фонды поддерживают наиболее квалифицированные коллективы и, соответственно, дают развиваться тем организациям, в которых таких коллективов немало. Поэтому следует увеличить долю РФФИ и РГНФ в расходах на гражданские исследования и разработки минимум до 10 – 12 %.

Увеличение среднего размера гранта, которое позволит превратить его из «средства для поддержания штанов» в нормальное финансовое обеспечение проведения научных исследований, необходимо провести вне зависимости от кризисной ситуации. Однако последняя делает такой шаг настоятельно необходимым. К сожалению, в настоящее время происходит строго противоположное: доля научных фондов в расходах на гражданские исследования и разработки за последние годы снижена более чем в полтора раза (так, доля РФФИ уменьшена с 6 % до 3,8 %). Средний размер гранта РФФИ в этом году не достигает и 400 тысяч рублей, что гораздо меньше не только необходимого для нормальной поддержки исследовательской работы (размер грантов ведущих научных фондов мира в десятки раз больше), но даже размера президентского гранта для молодого кандидата наук – 600 тысяч рублей в год. Логично было бы ожидать, чтобы размер грантового финансирования научных групп (численностью до 10 человек в случае РФФИ) определялся, как минимум, отталкиваясь от этой цифры. Отметим, что страны, стремящиеся к технологическому лидерству, даже в условиях кризиса находят возможности для поддержки фундаментальной науки. Так, администрация США в прошлом году приняла решение о крупнейшем в американской истории вливании средств в фундаментальные исследования, в том числе и путём значительного увеличения бюджета Национального научного фонда.

Но особенно странным уменьшение грантовой поддержки научных исследований через работающие научные фонды выглядит на фоне учреждения новых больших грантов. 9 апреля 2010 г. было принято постановление правительства РФ № 220 «О мерах по привлечению ведущих учёных в российские образовательные учреждения высшего профессионального образования», которое учреждает гранты правительства РФ для работающих в вузах российских и иностранных учёных, «занимающих лидирующие позиции в определённой области науки» и предусматривает выделение на эти цели 12 млрд. руб. в период с 2010 по 2012 гг. Финансирование отдельного проекта может составить до 150 млн. руб. на три года. Такое решение было принято до того, как были разработаны детали процедуры выделения грантов и механизм экспертизы заявок, что является ключевым моментом для реализации намеченных целей. Таким образом, нет никаких гарантий того, что будут созданы группы действительно высокого научного уровня.

Но пусть даже удастся реализовать оптимальный механизм распределения средств, который обеспечит отбор лучших (хотя в наших условиях крайне сложно предположить, что ненаучного рода факторы, в первую очередь, административный ресурс, не будут играть значительной роли в распределении столь значительных средств). Остаётся вопрос, разумно ли вводить такие большие гранты одновременно со значительным урезанием финансирования ведущих научных фондов?

Подобные гранты могут быть полезным дополнением к системным механизмам поддержки результативных научных исследований, но никак не их заменой – временные решения в принципе непригодны в качестве альтернативы системным механизмам. Достаточно просто провести сопоставление цифр. На финансирование инициативных проектов – основного направления работы Фонда – в 2009 г. было выделено примерно 4 млрд. руб. Ровно сколько же будет выделяться на примерно сотню новых грантов в ближайшие годы.

Каков же «научный выход»? По итогам поддержанных РФФИ исследований, как уже говорилось, публикуется более половины статей российских учёных в ведущих научных журналах. Конечно, меньшая их часть публикуется в высокорейтинговых журналах, но очевидно, что даже в самом благоприятном случае новые группы дадут на порядок меньший «научный выход мирового уровня», чем уже работающие. Даже если думать только о вузовской науке, то нужно иметь в виду, что примерно 30 % грантов РФФИ получают группы из вузов. Таким образом, РФФИ поддерживает около 3 тысяч вузовских научных групп. Ответ на вопрос – разумно ли идти на финансовое удушение тысяч уже работающих вузовских групп ради гипотетической возможности формирования нескольких десятков хорошо работающих групп или в первую очередь нужно поддержать имеющиеся лучшие группы, а уж в дополнение к этому создавать хорошие новые группы – совершенно очевиден.

И, наконец, следует отметить ещё одно. Мы выступаем за развитие нормальной грантовой системы и в поддержку ведущих научных фондов. К сожалению, при новом руководстве РФФИ происходит определённая деформация в политике распределения средств – отход от нормальных принципов распределения грантового финансирования. В частности, появился новый вид грантов, значительно превышающих по размеру финансирования обычные, которые распределяются по заранее заданной узкой тематике (таковы гранты «офи-м»). При том, что в ряде случаев – когда формулировкой тем занимаются действительно заинтересованные в получении новых результатов люди – это может дать определённый положительный эффект, в целом практика распределения таких грантов сильно напоминает практику объявления лотов ликвидированной ныне Роснаукой, когда за формулировкой лота часто угадывался конкретный коллектив, который выиграет конкурс, с руководителем, который – «по чистой случайности», конечно, – приближён к формирующим тематику лотов кругам или умеет найти к ним подходы.

Поэтому принципиально важным является не просто увеличение бюджета научных фондов и среднего размера гранта, но направление подавляющей части прироста финансирования на конкурсы инициативных проектов типа «а» – т. е. на увеличение финансирования массовых конкурсов по областям науки. На проекты такого типа следует расходовать не менее 70 % бюджета Фонда.

Уже в бюджете 2011 г. следует увеличить финансирование научных фондов минимум в два раза, а к 2013 г. довести типичный размер ежегодного финансирования грантов РФФИ типа «а» как минимум 1,5 млн. руб. Увеличение среднего размера грантов должно проводиться не за счёт сокращения их числа, а за счёт увеличения финансирования фондов.

Приложение 3.
О недостатках законодательства, регулирующего размещение государственного заказа

Основная часть бюджетных средств на конкурсную поддержку гражданских исследований и разработок распределяется Министерством образования и науки через ряд федеральных целевых программ. Проведение этих конкурсов регулируется рядом законодательных актов, в первую очередь – Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Этот закон совершенно неприспособлен для проведения конкурсов (в особенности, массовых конкурсов) в области научных исследований, что приводит к нерациональным и даже бессмысленным тратам бюджетных средств. Перечислим ниже некоторые основные недостатки 94-ФЗ в отношении регулирования конкурсов в сфере научных исследований.

1. Идеология закона 94-ФЗ предполагает, что производится закупка конкретного товара или услуги, т. е. заказчик знает, что конкретно он хочет получить. В то же время при поддержке научных исследований путём проведения массовых конкурсов (когда по итогам одного конкурса выделяется несколько грантов или заключается несколько государственных контрактов) нормальной является ситуация, когда заранее неизвестно, что именно «закупается» – идёт отбор лучших предложений заявителей. Т. е. идеология закона 94-ФЗ оказывается противоположной разумному положению вещей в данной сфере, что ведёт к бессодержательности и формализму требований, закладываемых в конкурсную документацию.

2. Федеральный закон 94-ФЗ устанавливает набор критериев оценки заявок, который малопригоден для сферы исследований и разработок. Закон определяет возможные критерии оценки заявок (статья 28, пункт 4), которые не слишком пригодны даже для оценки заявок в области прикладных исследований и разработок. Только один из них («качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса») пригоден для оценки научно-исследовательских работ. При этом его значимость в случае проведения конкурса на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ не может превышать 45 %. Поскольку единственный содержательный критерий может дать по максимуму менее половины общей оценки заявки, то существенно возрастает значимость критерия «цена контракта» (которая может быть уменьшена только путём использования дополнительных, не отвечающих сути дела критериев). Соответственно, закон 94-ФЗ приводит к ситуации, когда отбор проводится не путём отбора лучших по качеству заявок, а, в значительной степени, путём отбора наиболее дешёвых заявок – тех заявок, в которых заявители, не обладая достаточной квалификацией, делают ставку на удешевление предложения. Применительно к сфере научных исследований это означает, что финансировать такие проекты низкого уровня часто вообще не имеет смысла.

3. Пункт 6 статьи 25 закона 94-ФЗ устанавливает, что «Участник размещения заказа вправе подать только одну заявку на участие в конкурсе в отношении каждого предмета конкурса (лота)». При объявлении массовых конкурсов по направлениям науки, предусмотренных, к примеру, ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» (далее – ФЦП «Кадры»), такое ограничение сильно ударяет в первую очередь по крупным специализированным институтам и крупным вузам, в которых есть несколько групп, работающих в данной области независимо друг от друга. Не позволяя нескольким независимым одна от другой работающим группам из одного учреждения участвовать в конкурсе, закон способствует снижению среднего уровня заявок, т. е. вместо того, чтобы способствовать настоящей конкуренции, работает в противоположном направлении.

4. Прописанные в законе требования к подаче заявок и разработанная на их основе нормативно-правовая база (конкурсная документация, форма подачи заявок, сроки экспертизы и т. д.) достаточно обременительны для заявителей и неудобны для нормальной организации экспертизы. При этом при проведении конкурсов невозможно устанавливать дополнительные требования к научной квалификации участников размещения заказа, хотя очевидно, что в случае проведения научно-исследовательских работ именно она является залогом успешного выполнения работ. Стоит отметить, что принципиальная возможность выдвижения дополнительных требований существует: законом (пункт 3 статья 11) оговаривается право Правительства РФ устанавливать дополнительные требования к участникам размещения заказа при размещении заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны страны и безопасности.

Ярким свидетельством неприспособленности закона 94-ФЗ к специфике научных исследований являются результаты реализации ФЦП «Кадры». Её приняли в связи с критическим положением, сложившимся в научно-образовательной сфере: неуклонное старение кадров ведёт к тому, что через 5 – 7 лет просто некому будет готовить квалифицированных специалистов, поэтому для сохранения научно-технического потенциала страны необходимо, чтобы молодёжь пошла в науку и образование сейчас, пока ещё работают высококвалифицированные учёные и преподаватели. Во многих случаях только имеющие серьёзный опыт исследовательской работы преподаватели способны подготовить действительно квалифицированных и образованных на современном уровне специалистов. Высокий уровень научных исследований непосредственно влияет и на качество подготовки специалистов, которые завтра будут заниматься разработкой ядерных реакторов и самолетов, подводных лодок и оборудования для гидроэлектростанций.

В рамках этой программы проводится ряд массовых конкурсов трёхлетних проектов: поддержки проведения исследований, проводимых коллективами научно-образовательных центров (до 5 млн. рублей ежегодно); поддержки проведения исследований, проводимых группами под руководством докторов наук (до 2 млн. рублей ежегодно) и кандидатов наук (до 1,5 млн. рублей ежегодно) и др. Предусматривается, что ежегодно в рамках ФЦП «Кадры» будут получать поддержку до 450 научно-образовательных центров, до 500 групп под руководством докторов и кандидатов наук и т. д.

Рассмотрим здесь только результаты конкурсов для научно-образовательных центров (НОЦ) – наиболее масштабных с финансовой точки зрения из всех мероприятий Программы. Обработка данных протоколов заседания конкурсных комиссий бывшей Роснауки по оценке и сопоставлению заявок для основных туров конкурсов НОЦ за 2009 г. (очереди I – VI) и 2010 г. (очереди I – VIII) показывает, что происходит ухудшение ситуации.

В протоколах заседаний конкурсных комиссий Роснауки, определявших победителей конкурсов, приведён общий балл, набранный заявкой, а также баллы за цену контракта (35 баллов максимум в 2009 г., 55 баллов максимум в 2010 г.), за «качество работ и квалификацию участника» (45 баллов максимум), т. е. по содержательному критерию, и – в 2009 г. – за срок выполнения работ (допускалась возможность уменьшить срок выполнения работ, что давало по максимуму 20 баллов). Общий балл является суммой этих баллов, и именно на его основании принимается решение о выборе победителей по лоту.

Существенно изменяется ситуация, если не принимать в рассмотрение цену контракта и иные критерии, не имеющие отношения к содержательной оценке, а проранжировать заявки только на основании балла, полученного за качество работ и квалификацию участника. Оказывается, что в этом случае в группе победителей происходят значительные изменения: в 2009 г. по всем проведённым конкурсам для НОЦ следовало бы заменить примерно 34 % победителей, выигравших за счёт ненаучных критериев, – заменить на тех, кто набрал более высокий балл по содержательному критерию. По некоторым конкурсам даже заявки с наивысшей оценкой по содержательной части не попадали в число победителей. Встречаются и конкурсы, по которым все наиболее состоятельные в научном отношении заявки не прошли, а поддержку получили заявители со скромными финансовыми запросами.

С возрастанием роли критерия «цена контракта» ситуация, естественно, ухудшилась. Ранжирование заявок на основной тур конкурсов 2010 г. только по критерию «качество работ и квалификация участника» показывает, что в этом году – если ориентироваться только на научную состоятельность – следовало бы заменить почти половину победителей (47 %). При этом работоспособные научные коллективы вынуждены конкурировать по цене контракта с демпингующими коллективами, не обладающими должной научной квалификацией. Как результат, по сравнению с прошлым годом резко снизился средний размер финансирования исследований в рамках контрактов: если в 2009 г. на один контракт, выигранный в рамках основного тура конкурса НОЦ, в среднем приходилось примерно 12,4 млн. руб. (примерно 4,1 млн. руб. в год), то в 2010 г. – примерно 8,7 млн. руб. (2,9 млн. руб. в год). Максимальная сумма финансирования по трёхлетнему контракту для НОЦ, установленная несколько лет назад при разработке ФЦП «Кадры», напомню, составляет 15 млн. руб. С учётом того, что коллектив НОЦ, включая аспирантов и студентов, часто насчитывает несколько десятков человек, финансирование НОЦ в таком объёме не позволяет решить поставленные при принятии ФЦП «Кадры» задачи по привлечению и закреплению научной молодежи, а даёт только возможность выплачивать незначительные надбавки аспирантам и молодым учёным.

Относительно курируемых бывшим Рособразованием конкурсов для групп под руководством докторов наук, кандидатов наук и аспирантов отметим лишь одно – бюрократический абсурд с массовым отклонением заявок по формальным основаниям продолжается (такого нет и в бывшей Роснауке).

В условиях действия нынешней редакции закона 94-ФЗ невозможно нормально проводить конкурсы в области науки и технологий, что резко снижает эффективность расходования средств в этой сфере. Задача максимально возможной адаптации закона 94-ФЗ к специфике конкурсов в области научных исследований и разработок сложна и её решение требует тщательной юридической проработки, однако некоторые необходимые шаги очевидны. Во-первых, финансирование собственно научно-исследовательских работ следует вести на основании грантового принципа, как говорится в Приложении 2. Во-вторых, есть поправки, которые необходимо внести в закон незамедлительно. В частности, следует:

1) увеличить значимость критерия «квалификация участника конкурса и качество работ» минимум до 70 %, а также дополнить сферу действия пункта 3 статьи 11 94-ФЗ, кроме нужд обороны страны и безопасности государства, также научно-исследовательскими работами;

2) при проведении массовых конкурсов в области научно-исследовательских работ предоставить организациям право выдвигать на конкурс более одной заявки;

Несмотря на сложившуюся ситуацию и то, что как ответственные за проведение конкурсов в рамках ФЦП чиновники, так и научное сообщество считают федеральный закон 94-ФЗ совершенно неудовлетворительным для регулирования конкурсов в научно-технологической и образовательной сферах, министерство образования и науки не проводит серьёзной работы по исправлению ситуации. По скудной информации, доходящей до научного сообщества, подготавливаемые чиновниками поправки не позволяют существенно улучшить положение дел. Так, например, предложение ввести двухэтапные конкурсы, при которых на первом этапе осуществляется квалификационный отбор организаций-участников конкурса на основании квалификационных критериев (количество научных и научно-технических публикаций в рецензируемых журналах и т. п. по теме конкурса на одного исследователя) приведут лишь к избыточной бюрократической нагрузке на заявителей, но не будут способствовать повышению качества отбора. Следует оценивать не усредненные показатели для организаций по тематике конкурса (очевидно, скажем, что таким образом невозможно объективно сопоставить многопрофильные организации и жестко специализированные организации – первые будут в проигрыше), а квалификацию и показатели конкретных заявляемых исследовательских коллективов. Поэтому для выработки разумных поправок следует провести их открытое обсуждение и детальную проработку с участием квалифицированных учёных, а не только чиновников, «профессиональных экспертов» и администраторов от науки.