Содержание сайта =>> Российское гуманистическое общество =>> «Здравый смысл» =>> 2008, № 3 (48) |
ЗДРАВЫЙ СМЫСЛ Лето 2008 № 3 (48)
ПРАВО И КУЛЬТУРА
КУЛЬТУРНОЕ
НАСЛЕДИЕ
теряется
в джунглях законов
За последние десять лет законодательство России приобрело весьма сложную и разветвлённую структуру, но его несовершенство не уменьшилось. Одна из общих причин этого в том, что произошла смена парадигм, интересы частного капитала и платёжеспособного индивида мощно лоббируются на всех уровнях законотворческого процесса и оттесняют интересы общественные и государственные. Это крайне негативно сказывается на состоянии культурного наследия, сохранение которого – задача общества и государства, поскольку наследие – общественно признаваемая система ценностей. Среди разнообразия его объектов выделяются культурные ландшафты. Они интересны своей комплексностью и природно-культурным генезисом. Как репрезентативный объект права они хорошо иллюстрируют взаимодействие различных отраслей законодательства (охрана культурного наследия, охрана окружающей среды, градостроительство, использование природных ресурсов, земельное право). В соответствии с действующим законодательством (ФЗ № 73) объекты культурного наследия разделяются на три вида – памятники, ансамбли и достопримечательные места. В перечне последних значатся культурные ландшафты.
В ряду основных проблем законодательного обеспечения наследия, включая культурные ландшафты, следует назвать следующие.
1. Несоответствие, противоречие, неоднозначность правовых норм основных законодательных актов федерального уровня, призванных регулировать правоотношения в сфере охраны, сохранения и использования наследия. Культурный ландшафт – сложный природно-культурный феномен, поэтому в отношении к нему должны применяться нормы различных законов – как профильных («Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», «Об особо охраняемых природных территориях»), так и отраслевых (Земельный кодекс, Градостроительный кодекс, Водный кодекс, Лесной кодекс и др.). Между тем в недавно принятых новых версиях Лесного и Водного кодексов полностью отсутствует какое-либо упоминание об охране культурного наследия в связи с использованием вод и лесов. В то же время отсылочные нормы к законодательству об охраняемых природных территориях включены, т. е. интересы охраны природного наследия и природной среды, пусть формально, но учитываются. Таким образом, воды и леса не воспринимаются как часть историко-культурной среды. Культурное наследие в восприятии отраслевых законотворцев не выходит за рамки памятников архитектуры и мемориальных квартир, не распространяется на культурные ландшафты с их лесами и водоёмами, что однозначно препятствует их выявлению и постановке на охрану в качестве объектов культурного наследия.
Другой пример – отсутствие правовой определённости понятия «территория объекта культурного наследия». При этом декларируется принадлежность земель в границах таких территорий к землям историко-культурного назначения (ст. 5 ФЗ № 73 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»). Декларации, даже в федеральных законах, не влияют на реальную жизнь, и никто не предпринимает усилий по изменению категории земель, относящихся к территориям объектов культурного наследия. Благое намерение его защиты принесло несомненный вред: несмотря на предупреждения и разъяснения учёных, произошла подмена смыслов – территория объекта наследия трактуется как земля, выделение территорий объектов наследия напрямую связывается с межеванием и формированием земельных участков, в то время как это различные правовые процедуры. В результате, в некоторых субъектах Федерации не принимают на охрану новые объекты культурного наследия, территории которых включают земельные участки, не относящиеся к землям историко-культурного назначения и не оформленные в установленном земельным законодательством порядке. Аналогичная подмена понятий произошла и в Градостроительном кодексе по отношению к особо охраняемым природным территориям, что входит в противоречие с ФЗ № 33 «Об особо охраняемых природных территориях».
2. Схоластичность, чрезмерная усложненность законодательных актов делают их выше понимания преобладающей части населения, что напрямую сказывается на соблюдении и использовании россиянами законодательства в сфере наследия. То, что культурный ландшафт может быть отнесён к наследию и представлять культурную ценность, сегодня далеко от понимания не только рядового обывателя, но преобладающего большинства управленческих структур. Абсурдная попытка технически зарегламентировать всю сферу управления и лишить её свободы принятия решений в рамках разумного приводит к абсолютному отрицанию ответственности управленца за результат его действий, отсутствию мотиваций к размышлению и выбору общественно значимых целей, в числе которых – поддержание, сохранение и развитие культурных ландшафтов. Например, чтобы учредить музей-заповедник, в нынешних правовых реалиях требуется сначала образовать достопримечательное место, затем на его основе создать историко-культурный заповедник и только впоследствии приступать к учреждению музея-заповедника, что не укладывается в разумение ни одного практика, но заложено в действующем законодательстве. Для сравнения отметим, что любая особо охраняемая природная территория создаётся соответствующим прямым постановлением органов власти, с соответствующими процедурами, но без метаморфоз.
3. Нестабильность правовых условий деятельности в сфере наследия. Перманентное внесение изменений в законодательные акты, принятие поправок, вводящих новые и отменяющих действующие правовые нормы приводит к тому, что законодательство как средство управления не выполняет свои функции, но создаёт систему помех и недоразумений. В результате бюрократический аппарат обречён на крайне низкую эффективность работы, не успевая приспособиться к нововведениям, и не выходит из дискуссий по предметам ведения и разделению полномочий. Так, опять внесены поправки в Градостроительный кодекс, что принципиально изменило его содержание при том обстоятельстве, что многие нормы предшествующей редакции ещё не введены в действие в полном объёме. Вслед принятому Лесному кодексу уже идут существенные поправки, усугубляющие его далеко не безвредное содержание для окружающей среды и наследия.
4. Отсутствие концептуальной преемственности между старыми и новыми законами, полный отказ от поступательного развития в пользу постоянных революционных преобразований, вплоть до смены понятийного аппарата, что вносит чрезвычайную путаницу в систему принятия решений. Наиболее яркие примеры – новые Градостроительный и Лесной кодексы – отказались от системы привычных понятий, насаждая иную умозрительную понятийную систему и ломая сложившуюся практику, которую можно и нужно было совершенствовать, но не уничтожать. Новый Лесной кодекс упразднил лесхозы, лесорубочные и лесные билеты, разделение земель лесного фонда на лесные и нелесные, разделение лесов на группы. Самое интересное – упразднил само понятие лесного фонда, но сохранил земли лесного фонда. Введена иная терминологическая система с иной логикой, что не позволяет применить новое понятие к старому содержанию. Градостроительный кодекс 2004 г. продолжил ломку терминологической системы, начавшуюся в 1998 г., когда был принят первый Градостроительный кодекс, в результате привычные схемы расселения и районная планировка были заменены на схемы территориального планирования, изменился состав проектной документации, некоторые из вновь введённых и используемых понятий были упразднены, например понятие объектов градостроительной деятельности особого регулирования и пр. Профильный закон о культурном наследии (ФЗ № 73) применил международную систему деления объектов культурного наследия на единичные памятники, ансамбли и достопримечательные места, отказавшись от привычного в отечественной практике разделения на памятники истории, археологии, архитектуры, градостроительства, монументального искусства, но по сложившейся инерции эти категории не выходят из употребления. За каждым понятием стоит определённое правовое содержание, с ним связан определённый порядок действий управленческого аппарата. Смена понятий – не безобидная акция, не игра в слова. За этим следует хаос в управлении, поскольку сохраняется инерционность отменённых порядков действий, а новая система не сразу входит в состояние равновесия, причём легко подвержена инверсиям.
5. Декларативность законодательных актов при отсутствии реальных механизмов их правоприменения. В особенности это относится к конституционным правам граждан на доступ к культурным ценностям (ст. 44), на благоприятную окружающую среду (ст. 42), а также обязанностей граждан сохранять культурное наследие (ст. 44), сохранять природу и окружающую среду (ст. 58). Все законодательные акты, тем или иным образом касающиеся наследия, начинаются с многообещающих преамбул-деклараций. Реальная правовая защита наследия основывается только на двух профильных законах (ФЗ № 33 и ФЗ № 73), в которых также можно найти немало деклараций, не имеющих процедурного обеспечения. Один из примеров по установлению категории земель историко-культурного назначения уже был назван. Другой – требование к юридическим и физическим лицам соблюдать режим использования территории объекта культурного наследия (ст. 46), но ФЗ № 73 не содержит ни одной статьи, посвященной этому самому режиму использования, понятие которого принципиально важно для профильного закона.
Если, исходя из статей Конституции, охрана природного и культурного наследия – обязанность каждого, то каждый отраслевой закон должен включать конкретные правовые нормы, обеспечивающие защиту наследия в той сфере, которой он касается. К сожалению, в современном законотворческом процессе мы этого не наблюдаем. Например, действующий Градостроительный кодекс декларирует соблюдение требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (ст. 2, п. 10), но по всему тексту кодекса ограничивающим фактором выступают земли особо охраняемых природных территорий, а не особо охраняемые природные территории, и это не случайно – ведь в границах особо охраняемых природных территорий находятся разные категории земель и процент земель, относимых к категории земель особо охраняемых природных территорий, крайне низок. Таким образом все остальные земельные участки на особо охраняемых природных территориях не защищены нормами градостроительного права, что, как отмечалось, входит в противоречие с ФЗ № 33. Культурные ландшафты, как правило, попадают на земли иных категорий – в основном это земли поселений и земли сельскохозяйственного назначения.
6. Рамочный характер всех отраслевых законов, что предполагает наличие целой системы вспомогательных законов и подзаконных актов, обеспечивающих исполнение основного закона, причём эти подзаконные акты могут не приниматься годами и закон не имеет возможности быть эффективным. Вот уже 4 года отсутствуют подзаконники к профильному закону о культурном наследии. За это время отпала необходимость в разработке одного из них – положения об историко-культурной экспертизе, которую буквально «съели» последние поправки к Градостроительному кодексу. Проблема подзаконных актов начинает приобретать угрожающие размеры и в других сферах законодательного регулирования. Например, к Водному кодексу разработано 24 подзаконных акта, к Лесному – более 40. В комплекте к Земельному кодексу идёт ещё 5 федеральных законов, которые наряду с самим кодексом в настоящее время подвергаются существенной переработке.
7. Ознакомление с некоторыми из разработанных проектов даёт основание подозревать разработчиков в их ангажированности коммерческими структурами, поскольку эти проекты обеспечивают закономерную утрату, а не защиту наследия. Яркий тому пример – проект Положения о зонах охраны объектов культурного наследия. Положение составлено так, чтобы и без того сложная процедура утверждения зон охраны стала мало вероятным событием. Это обеспечивается, в частности, за счёт вполне демократичной процедуры – публичных слушаний. Эта процедура включена во многие правовые акты, обычно порядок её проведения определяют органы местного самоуправления и благодаря особенностям этого порядка публичные слушания могут выполнять роль от полной профанации до абсолютного императива. В проекте Положения их роль близка к императивной. Интересно отметить, на каком правовом фоне это происходит: например, в новом Водном кодексе вообще отсутствуют публичные слушания. Это означает, что для получения в аренду водоёма для его коммерческого использования не требуется учитывать мнение местных жителей (оно якобы учитывается в работе бассейновых советов), а вот для придания водоёму статуса одной из зон охраны объекта культурного наследия потребуется тщательнейшим образом удостовериться, что этот статус не угрожает ничьим правам. Разрабатываемые и принимаемые правовые документы свидетельствуют, что общество «защищается» от наследия, но «закрывает глаза» на любые преобразования ландшафтной среды, сформировавшегося культурного ландшафта.
8. Рекомендательный, а не обязательный характер многих правовых норм, определяющих разработку проектной документации по развитию территорий. Множество
тому примеров – в градостроительном законодательстве, причём в ряде случаев именно на градостроительном законодательстве лежит ответственность за бездействие в сфере
охраны наследия. Например, «характер использования территории достопримечательного места, ограничения на использование данной территории и требования к хозяйственной
деятельности, проектированию и строительству» определяются уполномоченными органами в области охраны объектов культурного наследия, и «вносятся в правила застройки и в схемы
зонирования территорий, разрабатываемые в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации» (ст. 35
9. Неразработанность регионального законодательства, многочисленность правовых лакун по предметам, отнесённым к полномочиям субъектов Федерации,
например по определению зон охраны объектов культурного наследия, проекты которых утверждаются органами государственной власти субъектов РФ (ст. 34
В настоящее время наметилась определённая тенденция к передаче федеральных полномочий на уровень регионов. Так, передано большинство федеральных полномочий по распоряжению лесами и водными объектами, находящимися в федеральной собственности. Финансовое обеспечение этих полномочий осуществляется за счёт субвенций. Распоряжение землями, находящимися в не разграниченной государственной собственности передано на уровень муниципальных органов власти (с 2006 г. это муниципальные районы). В то же время регионы, а тем более муниципальные образования, не разработали необходимой нормативно-правовой базы, без чего вал обрушившихся на них полномочий приводит к произволу в распоряжении и истощению стратегических богатств страны. Это непосредственным образом сказывается и на состоянии культурных ландшафтов, попадающих на наиболее коммерчески привлекательные территории.
10. Некорректные формулировки нормативных актов, в частности при утверждении проектов зон охраны объектов культурного наследия. Возможности искажения
аутентичной исторической среды допускаются уже на уровне утверждения режимов использования ценных территориальных объектов наследия. Например – в режиме использования
предусматривается ограничение или запрещение нового строительства, но ничего не говорится о возможностях реконструкции. В результате на месте традиционных русских изб в
непосредственном визуальном бассейне объекта культурного наследия под видом реконструкции воздвигаются
11. Отсутствие в федеральных законах понятия о музеях-заповедниках – они существуют «вне закона», но тем не менее существуют
Известно, что для охраны культурных феноменов бывает удобнее применить природоохранное законодательство при отсутствии соответствующих правовых механизмов в профильном
законодательстве. Так, музеи-заповедники оказались вынужденными более активно применять законодательство об особо охраняемых природных территориях
12. Отторжение в управленческой сфере любых попыток научного сообщества ввести в законодательство понятие особо охраняемых историко-культурных
территорий, к которым следовало бы относить музеи-заповедники, историко-культурные заповедники и достопримечательные места. Такие попытки предпринимались через
Государственную Думу при разработке проектов закона «Об объектах культурного наследия…»
Примат частных интересов над общественными и государственными, вышедший за пределы цивилизованности и приобретший в настоящее время патологические формы, можно проследить практически во всех законодательных актах. Это проблема политическая. В возможностях науки только мониторинг, анализ и прогноз. Основная фабула всех отраслевых законов в сфере использования территориальных ресурсов – развитие частного права на обособление и присвоение ресурса. Но любой ресурс – часть окружающей нас природной и историко-культурной среды. И тотальное обособление и присвоение ресурсов одними лицами означает их отчуждение от других лиц, использовавших эти ресурсы как общенародное достояние.
Состояние современного законодательства можно оценить как состояние кризиса, когда плохо работающую систему пытаются улучшить с помощью дополнений, поправок, замен, в результате чего она становится всё более громоздкой и сложной в управлении для самих её конструкторов, не говоря о том, что её смысл попросту недоступен преобладающей части населения и администрирующим органам.